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OBJECTIF : établir le programme pour la promotion d'actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne pour la période 2014-2020 : Hercule III.

ACTE PROPOSÉ : Règlement du Parlement européen et du Conseil.

CONTEXTE : le programme «Hercule I» a été institué par la décision n° 804/2004/CE  visant à instaurer et développer plusieurs actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers. La décision n° 878/2007/CE a étendu ce programme à la période 2007-2013 («Hercule II»), en mettant l'accent sur la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes, afin de tenir compte des obligations juridiques de la Commission découlant de l'accord relatif à la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes, signé avec Philip Morris International en 2004 (accord en vertu duquel, compte tenu du versement par ces derniers de plus de 2 milliards d'USD aux budgets nationaux et au budget de l'Union sur une période maximale de 20 ans, la Commission et les États membres convenaient d'intensifier les efforts européens en vue de réprimer le trafic illicite de produits du tabac).

Étant donné que la base juridique d’«Hercule II» arrive à expiration fin de 2013, son remplacement devrait garantir la continuité du soutien européen aux actions de la Commission et des États membres dans ce domaine. Il est en effet essentiel que soit maintenu un instrument de cette nature pour protéger les intérêts financiers de l'Union.

ANALYSE D’IMPACT : la Commission a réalisé une étude d’impact et a envisagé 4 options en tenant compte de l'incidence du programme sur l'enveloppe budgétaire :

• Option 1: poursuite du programme avec le même niveau de financement (scénario de base);
• Option 2: reconduction du programme Hercule moyennant des améliorations en termes d'objectifs et de méthodologie, avec, en particulier, un accroissement du taux maximal de cofinancement pour les actions de soutien technique comme l'achat de matériel;
• Option 3: modification substantielle de la répartition entre les différents objectifs de dépenses et soutien nettement renforcé aux actions opérationnelles et répressives;
• Option 4: abandon du programme Hercule, assorti de la possibilité de poursuivre certaines actions au titre d'autres programmes de cofinancement de l'Union et/ou de laisser d'autres actions aux États membres.

Compte tenu de l'expérience acquise, l'option privilégiée est celle de la reconduction du programme moyennant des améliorations en termes d'objectifs et de méthodologie (option 2), avec une enveloppe budgétaire en prix réels qui reste semblable à l'enveloppe actuelle (environ 15 millions EUR par an). L'option 3 entraînerait un déséquilibre défavorable au soutien spécifique d'actions de prévention et de détection de la fraude et pourrait être source de confusion quant à la répartition des compétences entre les États membres et l'Union européenne (la lutte contre la fraude par la voie judiciaire et répressive relève en premier lieu des États membres). Á l’opposé, l'abandon du programme réduirait les dépenses au niveau de l'Union sans toutefois donner lieu à de réelles économies et sans offrir de compensation, en termes de ressources, à la lutte contre la fraude.

BASE JURIDIQUE : article 325 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

CONTENU : avec la présente proposition, la Commission présente un nouveau programme d'action pluriannuel «Hercule III» destiné à promouvoir des actions de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Le programme serait mis en œuvre pour la période allant du 1^er janvier 2014 au 31 décembre 2020.

Principaux objectifs du programme : Hercule III :

• ciblerait exclusivement la protection des intérêts financiers de l'Union, dans le contexte d'une vision à long terme cohérente avec d'autres objectifs de l'Union ;
• permettrait que la mise en œuvre d'autres programmes de l'Union se concentre sur des priorités autres que la protection des intérêts financiers;
• tiendrait pleinement compte des résultats des actions en la matière ayant déjà fait l'objet d'un cofinancement antérieur, notamment en ce qui concerne les bénéficiaires visés et l'équilibre géographique;
• viserait à avoir une incidence directe non seulement sur certaines enquêtes menées par les États membres, mais aussi sur des enquêtes de l'OLAF.

Valeur ajoutée : le programme permettrait des économies découlant de l'acquisition collective de matériel spécialisé et de bases de données destinés aux parties prenantes, ainsi que de la formation commune spécialisée. Le programme contribuait notamment :

a)      au développement des actions menées au niveau de l'Union et des États membres en vue de lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, notamment la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes;

b)      au renforcement de la coopération transnationale au niveau de l'Union et, en particulier, à l'efficacité des opérations transfrontalières;

c)      à une prévention efficace de la fraude, de la corruption et de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, en proposant une formation commune spécialisée au personnel des administrations nationales et régionales, ainsi qu'à d'autres parties prenantes.

Organismes admissibles à un financement : les organismes admissibles à un financement seraient notamment : i) les administrations nationales ou régionales d'un État membre ou d'un pays tiers ; ii) instituts de recherche et d'enseignement et les entités sans but lucratif.

Participation au programme : la participation au programme serait ouverte à des pays tiers dont : i) pays en voie d'adhésion, pays candidats et candidats potentiels bénéficiant d'une stratégie de préadhésion ; ii) pays partenaires au titre de la politique européenne de voisinage ; iii) pays de l'AELE/EEE. Des dispositions sont également prévues pour associer au programme des représentants des pays qui participent au processus de stabilisation et d'association dans les pays des Balkans et de la Russie ou d’autres pays avec lesquels l'Union a conclu un accord d'assistance mutuelle en matière de fraude.

Actions admissibles : un programme de travail annuel fixera les grandes lignes d’action pour l’année à venir. Le programme apporterait ainsi un soutien financier aux actions suivantes :

- assistance technique spécialisée aux autorités nationales consistant à:

• apporter des connaissances spécifiques et fournir du matériel spécialisé et techniquement avancé et des outils informatiques efficaces facilitant la coopération transnationale et la coopération avec la Commission;
• fournir l'aide nécessaire et faciliter les enquêtes, notamment la mise en place d'équipes d'enquêteurs et d'opérations transfrontalières communes;
• soutenir la capacité des États membres à stocker et à détruire les cigarettes saisies ainsi que les services analytiques indépendants en ce qui concerne l'analyse des cigarettes saisies;
• intensifier les échanges de personnel dans le contexte de projets spécifiques, notamment dans le domaine de la lutte contre la contrefaçon et la contrebande de cigarettes;
• fournir un appui technique et opérationnel aux autorités répressives des États membres dans leur lutte contre les activités transfrontalières illégales et la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, et en particulier aux autorités douanières;
• renforcer les capacités, en matière de technologies de l'information, de l'ensemble des États membres et des pays tiers, grâce au développement et à la mise à disposition de bases de données spécifiques et d'outils informatiques facilitant l'accès aux données et l'analyse;
• accroître les échanges de données, concevoir et fournir des outils informatiques pour les enquêtes et assurer le suivi des activités de renseignement.

- organisation de formations spécialisées, d'ateliers de formation à l'analyse des risques et de conférences, visant à:

• améliorer encore la compréhension des mécanismes nationaux et de l'Union;
• organiser le partage de l'expérience acquise entre les autorités concernées des États membres et les pays tiers, et notamment les services répressifs spécialisés;
• coordonner les actions des États membres, des pays tiers et des organisations publiques internationales pertinentes;
• diffuser les connaissances, notamment en ce qui concerne une meilleure définition des risques à des fins d'enquête;
• développer les activités de recherche de haut niveau, notamment les études;
• renforcer la coopération entre praticiens et universitaires;
• sensibiliser davantage les juges, magistrats et autres juristes à la protection des intérêts financiers de l'Union;

- toute autre action, prévue par les programmes de travail annuels, nécessaire pour réaliser l'objectif général du programme.

Suivi, évaluation et gestion : la Commission devra rendre compte chaque année des résultats du programme au Parlement européen et au Conseil. Elle devra rédiger un rapport sur la mise en œuvre du programme pour le 31 décembre 2017 en se focalisant sur ses résultats et son efficacité, en vue de sa reconduction éventuelle. Un rapport final devra être rédigé pour le 31 décembre 2021 au plus tard.

Abrogation : les décisions n° 804/2004/CE et 878/2007/CE du Parlement européen et du Conseil seraient abrogées avec effet au 1^er janvier 2014. Toutefois, les obligations financières liées aux actions menées dans le cadre de ces décisions continueraient à être régies par ces décisions jusqu'à leur achèvement.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE : l'enveloppe budgétaire globale s'établirait à 110 millions EUR aux prix courants pour la période 2014-2020.

La commission du contrôle budgétaire a adopté le rapport de Monica Luisa MACOVEI (PPE, RO) sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au programme Hercule III pour la promotion d'actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne.

La commission parlementaire recommande que la position du Parlement européen adoptée en première lecture suivant la procédure législative ordinaire modifie la proposition de la Commission comme suit :

Valeur ajoutée du programme : les députés sont d’avis que le programme devrait également contribuer :

• à une transparence accrue dans l'utilisation des fonds relatifs à la protection des intérêts financiers de l'Union, notamment la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes ;
• au renforcement de la coopération et de la coordination au sein des différents services de la Commission, entre la Commission et les États membres ainsi qu'entre les différents États membres.

La Commission devrait élaborer des indicateurs de performance clés, y compris des niveaux cibles et des bases, afin d'évaluer l'efficacité du programme, en particulier son objectif spécifique.

Les députés estiment que l’énumération des objectifs opérationnels du programme devrait figurer dans le corps du règlement plutôt que dans les annexes.

Actions admissibles : le règlement devrait prévoir un financement des coûts d'entretien liés au matériel technique acheté dans le cadre du programme. Le matériel cofinancé grâce au programme serait utilisé exclusivement aux fins de la protection des intérêts financiers de l'Union.

De plus, les formations spécialisées ciblées devraient viser à organiser le partage des meilleures pratiques acquises entre les autorités concernées des États membres et les pays tiers, et notamment les services répressifs spécialisés ainsi que les représentants des organisations publiques internationales.

Types d'intervention financière et cofinancement : à la demande la Commission, les bénéficiaires du programme devraient transmettre des informations détaillées à propos des activités ayant bénéficié d'un financement au titre du programme, afin d'accroître la transparence et la responsabilisation et d'évaluer l'efficacité du programme.

Les députés demandent que le taux de cofinancement pour les subventions octroyées au titre du programme ne soit pas inférieur à 50% et n'excède pas 80% des coûts éligibles. Le taux de cofinancement ne devrait pas excéder : i) 90% des coûts éligibles dans les cas d'États membres vulnérables et à haut risque ; ii) 30% des coûts éligibles en ce qui concerne le financement de l'entretien du matériel technique acheté dans le cadre du programme.

Le niveau de cofinancement devrait dépendre, entre autres facteurs, des recettes supplémentaires disponibles que les États membres tirent desdits accords conclus par la Commission et les États membres avec les quatre principales entreprises du secteur du tabac.

Plans de travail pluriannuels : aux fins de la réalisation du programme, la Commission devrait adopter des programmes de travail annuels destinés à la mise en œuvre des plans de travail pluriannuels ainsi que des calendriers indicatifs concernant l'appel à propositions pour la période couverte par le plan de travail pluriannuel. Ces plans préciseraient les critères à remplir pour l'octroi d'une subvention destinée à l'entretien des équipements techniques achetés dans le cadre du programme.

À des fins de transparence accrue, la Commission devrait tenir, sur une base annuelle, le Parlement européen et le Conseil informés de la mise en œuvre du programme.

Protection des intérêts financiers de l'Union : les députés souhaitent que l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) puisse mener des enquêtes, et notamment effectuer des contrôles et vérifications sur place en vue d'établir l'existence éventuelle d'une fraude, d'un acte de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union.

Mise en œuvre : afin de fournir un cadre de mise en œuvre détaillé mais flexible, la Commission devrait être habilitée à adopter des actes délégués en ce qui concerne : i) la révision des objectifs opérationnels et l'affectation générale des fonds, ii) l'adoption d'indicateurs de performance clés, iii) le choix des actions éligibles, iv) l'établissement des critères permettant de définir les États membres vulnérables et à haut risque pour ce qui est du cofinancement ainsi que v) la mise à jour ou la révision des plans pluriannuels.

Enveloppe financière : le rapport fait observer que l'enveloppe financière précisée dans la proposition législative n'est qu'une indication destinée à l'autorité législative et qu'elle ne pourra pas être fixée tant qu'un accord n'aura pas été obtenu sur la proposition de règlement établissant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020. Les amendements proposés par les députés soulignent le rôle de l'autorité budgétaire dans ce contexte. 

PURPOSE: to establish the programme "Hercule III" to fight fraud, corruption and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union.

BACKGROUND: Decision 804/2004/EC established the Hercule I programme and Decision 878/2007/EC extended this programme over the period 2007 to 2013, as Hercule II. The latter placed specific emphasis on the fight against cigarette smuggling and counterfeiting to reflect the legal obligations of the Commission stemming from the Anti-Contraband and Anti-Counterfeiting Agreement with Philip Morris International signed in 2004. It was the first of the agreements signed with international cigarette manufacturers under which, in recognition of more than US$ 2 billion to be paid by them into national and the Union Budgets over periods of up to 20 years, the Commission and Member States agreed that European efforts to suppress the illegal traffic in tobacco products would be enhanced. The annual provision for Hercule was duly increased from 2007.

As the legal basis for Hercule II will expire at the end of 2013, its replacement should ensure the continuity of European support for the activities carried out by the Commission and Member States in providing better information, carrying out studies and providing training or technical and scientific assistance in the fight against fraud.

Under the Treaty on the Functioning of the EU, the protection of the Union's financial interests against fraud, corruption and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union is a shared responsibility between the Commission and Member States.

The Hercule III programme concerns this specific sphere of activity of the Commission and its cooperation with Member States’ competent authorities, as well as with the other European institutions and bodies, particularly OLAF.

It is essential that there should continue to be an instrument specifically dedicated to fighting fraud, corruption and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union.

IMPACT ASSESSMENT: the Commission carried out an impact assessment. Four options, with their impact on the budget, were considered.

• Option 1: to continue the programme with the same level of funding (baseline scenario);
• Option 2: to renew the Hercule programme with improved objectives and a better methodology, including in particular a higher maximum rate of co-financing for technical support such as the procurement of equipment;
• Option 3: to significantly alter the distribution between the different spending objectives and put much greater support on operational and law enforcement activities;
• Option 4: discontinue the Hercule programme, with the possibility of continuing some actions under other Union co-financing programmes and/or to leave other actions to the Member States.

In view of the past experience, the option to renew the programme with improved objectives and a better methodology is the preferred option (option 2) with a budgetary envelope in real prices which remains similar to the current envelope (approximately EUR 15 million per year). In contrast, Option 3 would result in an imbalance to the detriment of specific support for actions of prevention and detection of fraud and it might lead to confusion with regard to the attribution of responsibilities between Member States and the European Union. Member States are primarily responsible for the fight against fraud. Discontinuing the programme would reduce expenditure at Union level, without creating real economies and offsetting resources at national level or in the framework of another Union programme.

LEGAL BASIS: Article 325 TFEU.

CONTENT: this proposal establishes the Hercule III programme to promote activities against fraud, corruption and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union. This objective shall be measured, inter alia, through the amount of recoveries following fraud cases detected by joint actions and cross border operations, the increased percentage of successful joint operations, and the increased number of cases accepted by the criminal investigative authorities.

The Programme shall run from 1 January 2014 to 31 December 2020.

Purpose: the aims are to:

·        target exclusively the protection of the financial interests of the Union, in the context of a long term vision which is coherent with other Union objectives, on the basis of the priorities defined each year for this specific field of expertise;

·        allow the implementation of other Union programmes to focus on priorities other than the protection of the financial interests;

·        fully take into account the results of the actions already co-financed in the past in this field, including in terms of targeted beneficiaries and geographical balance;

·        have direct impact on not only some Member States investigations, but also on OLAF investigations.

Added value: the programme in particular creates savings deriving from the collective procurement of specialised equipment and databases to be used by the stakeholders and those derived from the collective specialised training. An increased effectiveness of the cross-border operations is expected on the basis of common technical standards and joint training.

The Programme shall contribute to:

·        developing the activities at Union level and the Member States to counter fraud, corruption and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union, including the fight against cigarette smuggling and counterfeiting;

·        an increased transnational cooperation at the Union level and in particular to the effectiveness of the cross-border operations;

·        an effective prevention of fraud, corruption and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union, by offering joint specialised training for staff of national, regional administrations and to other stakeholders.

Bodies eligible for funding: these are (i) national or regional administrations of a Member State or a third country which promote the strengthening of action at Union level to protect the Union's financial interests; (ii) research and educational institutes and non-profit making entities provided that they have been established and have been operating for at least one year, in a Member State or in a third country.

Eligible actions: the Programme shall provide financial support for the following actions:

(a) Provision of specialised technical assistance for national authorities through:

·        providing specific knowledge, specialised and technically advanced equipment and effective information technology (IT) tools facilitating transnational cooperation and cooperation with the Commission;

·        ensuring the necessary support and facilitating investigations, in particular the setting up of joint investigation teams and cross border operations;

·        supporting Member States' capacity to store and destroy seized cigarettes as well as independent analytical services for the analysis of seized cigarettes;

·        enhancing staff exchanges for specific projects, in particular in the field of the fight against cigarette smuggling and counterfeiting;

·        providing technical and operational support for the law enforcement authorities of the Member States in their fight against illegal cross border activities and fraud affecting the Union financial interests, including in particular support for customs authorities;

·        building information technology capacity throughout the Member States and third countries by providing specific databases and IT tools facilitating data access and analysis;

·        increasing data exchange, developing and providing IT tools for investigations, and monitoring intelligence work.

(b) Organisation of specialised training, and risk analysis training workshops, as well as conferences, aimed at:

·        further fostering better understanding of Union and national mechanisms;

·        exchanging experience between the relevant authorities in Member States, and third countries as well as representatives of international organisations, including specialised law enforcement services;

·        coordinating the activities of Member States, third countries, and international public organisations;                 

·        disseminating knowledge, particularly on better identification of risk for investigative purposes;

·        developing high-profile research activities, including studies;

·        improving cooperation between practitioners and academics;

·        further raising the awareness of the judiciary and other branches of the legal profession for the protection of the financial interests of the Union.

(c) Any other action, provided by the annual work programmes, which is necessary for attaining the general and specific objectives provided for in the text.

BUDGETARY IMPLICATIONS: the programme will cover the period 2014-2020, and the overall budgetary envelope is EUR 110 000 000 in current prices. This amount is in line with the Commission's Communication on the next Multi-Annual financial framework for the period 2014-2020: ''A Budget for Europe 2020''.