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PURPOSE: to ensure the mutual recognition of protection measures in civil matters in order to strengthening victims' rights in the EU.

PROPOSED ACT: Regulation of the European Parliament and of the Council.

BACKGROUND: the Commission considers that in a common area of freedom, security and justice, victims of (for example, domestic) violence or persons whose physical and/or psychological integrity or liberty is at risk and who benefit from a protection measure taken in one Member State should benefit from the same level of protection in other Member States should they move or travel, without going through expensive and time consuming procedures.

This proposal is part of a legislative package which aims at strengthening the rights of victims in the EU and which also includes the following other elements:

• a communication on the strengthening of victims' rights in the EU;
• a directive establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime.

The European Union has already acted on the rights of victims in criminal proceedings through Council Framework Decision 2001/220/JHA on the standing of victims in criminal proceedings. Whilst improvements have been achieved on victims' rights, the objectives of the Council Framework decision have not been fully realised.

In September 2009, 12 Member States put forward a proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the European Protection Order. During the negotiations, it appeared that the mechanisms used in this instrument, based on Article 82 TFUE dealing with mutual recognition in criminal matters, is not compatible with the ambitious standard of mutual recognition already reached for civil matters, covered by Article 81 TFUE.

In its resolution of 26 November 2009on the elimination of violence against women the European Parliament calls on the Member States to improve their national laws and policies to combat all forms of violence against women and to act in order to tackle the causes of violence against women, not least by employing preventive measures and calls on the Union to guarantee the right to assistance, protection and support for all victims of violence.

The present proposal therefore aims at completing a legal instrument on the mutual recognition of protection measures taken in criminal matters to ensure that all protection measures taken in a Member State benefit from an efficient mechanism to ensure their free circulation throughout the EU.

Such action also replies to the Commission's call to further dismantle the obstacles to citizens' rights, set out in its Citizenship Report of 27 October 2010.

IMPACT ASSESSMENT: the Commission first hosted an experts' meeting on 25 May 2010 which confirmed that many Member State have put civil law protection measures in place, the mutual recognition of which should follow the common standards used in civil matters, rather than the more heavy procedures which are common standard in criminal matters.

The European Commission also contracted an external Study to assist with the impact assessment in identifying the needs of victims of crime, which measures could be established to meet these needs and to examine the impacts of any possible options. The Commission held a public consultation from 15 July 2010 to 30 September 2010, open to all members of the public as well as to nongovernmental and governmental organisations asking their views on what action the EU should take to improve the situation of victims of crime, including in the field of protection orders.

A further study was contracted to examine options in relation to the specific objective of ensuring that the protection gained through a protection order is not lost when a protected person travels or moves to another Member States.

LEGAL BASIS: Article 81(2)(a), (e) and (f) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU).

CONTENT: to protect victims of violence, in particular domestic violence, stalking or violence against children, the national laws of the Member States provide for the possibility to adopt temporary and preventative measures with a view to protecting a person when a serious risk exists to consider the persons physical and/or psychological integrity or liberty at risk. Protection measures are issued by a judicial or other authority upon request of the person at risk. Many of them are ordered without the person causing the risk being summoned to appear, in particular in case of urgency ("ex parte" procedures). Protection measures are issued by a judicial or other authority upon request of the person at risk.

Due to the increase of free movement more persons are moving or travelling abroad. Consequently, it is extremely important to ensure that such a temporary protection provided in one Member State is maintained when a person travels or moves to another Member State without having to go through time-consuming procedures.

This proposal is a mutual recognition instrument in civil matters and as such it follows the rationale of existing EU instruments on judicial cooperation in civil and commercial matters, from which it takes broad inspiration.

More specifically, this proposal provides for a speedy and efficient mechanism to ensure that the Member State to which the person at risk moves will recognise the protection measure issued by the first Member State without any intermediate formalities.

As for other mutual recognition instruments in civil matters, this proposal introduces a standardised certificate which contains all information relevant for the recognition and, where applicable, enforcement. Therefore, a certificate will be issued by the competent authority of the first Member State, either ex-officio or on request of the protected person, who will then contact the competent authorities in the second Member State and provide them with the certificate. The competent authorities of the second Member State will notify the person causing the risk about the geographical extension of the foreign protection measure, the sanctions applicable in case of its violation and, where applicable, ensure its enforcement.

The proposal provides for the abolition of intermediate procedures and no grounds for refusal have been proposed, except for the existence of an irreconcilable decision in the Member State of recognition.

Automatic recognition also applies when the Member State of recognition and/or enforcement does not have protection measures in civil matters.

The abolition of intermediate procedures will be accompanied by fundamental rights safeguards:

• the authority of the first Member State which will be requested to issue the certificate will have to check that the right to a fair trial, in particular the right of defence, of the person causing the risk has been respected. In case such rights have not been guaranteed, the certificate cannot be issued;
• in case of suspension of withdrawal of the protection measure by the first Member State, the competent authority of the second Member State has, at request of the person causing the risk, to suspend or withdraw its recognition and, when applied, enforcement;
• the competent authorities of both Member States have to bring to the notice of the person causing the risk and to the protected person any information related to the issuing, recognition, possible enforcement and sanctions, suspension or withdrawal of the protection measure.

The proposal does not deal with criminal sanctions put in place by Member States in case of violation of a protection measure. This question will continue to be dealt with by the national law of each Member State.

BUDGETARY IMPLICATIONS: the proposal has no implication for the Union budget.

The Commission has presented a communication seeking to strengthen victims' rights in the EU so that victims are properly recognised and that their rights are respected without any form of discrimination throughout the EU.

Need for new measures in favour of victims: seeking to consolidate the area of freedom, security and justice, the Commission has identified as a strategic priority based on the Stockholm Programme and its Action Plan the need for action to strengthen the rights of victims of crime and to ensure that their need for protection, support and access to justice is met.

The EU has already acted on the rights of victims in criminal proceedings (see Council Framework Decision 2001/220/JHA; Directive 2004/80/EC relating to compensation to crime victims) and most Member States have some level of victim protection and support in place. However, the needs of victims in criminal proceedings are still generally not sufficiently addressed and the level of victims' rights continues to differ significantly across the EU. 

• According to Eurostat data, around 30 million crimes against persons or property are recorded annually and many crimes are never reported. Crime often affects more than one victim and those close to the victims also suffer indirectly. This leads to a qualified estimate that there is likely to be up to 75 million direct victims of crime every year.
• Each year, many people are victims of road accidents. There are more than a million road accidents recorded in the EU and around 31 000 people are killed each year on the roads, including 850 children under the age of 14, while 250 000 get serious injuries and 1.2 million suffer minor injuries.
• People in Europe are constantly moving across borders, and the risk of becoming a victim is just as great when abroad. Of an estimated 1.4 billion journeys made by Europeans in 2008, about 90% were within the Union. .

The Commission discusses the gender dimension, noting that women are particularly exposed to hidden forms of violence. The Council of Europe estimates that 20-25% of European women experience physical acts of violence at least once during their adult lives, 12-15% find themselves in a relationship of domestic abuse, and more than 10% suffer sexual violence.

The Commission presents a legislative package, the core objective of which is to deal with victims' needs in a comprehensive manner. The proposals address the needs of both direct victims of crime and indirect victims, such as the family members who also suffer from the consequences of the crime. Immediate family or dependents of direct victims will therefore, where appropriate, benefit from the support and protection proposed in this package.

The main points are as follows:

• Recognition and respectful treatment: human dignity of individuals is a fundamental right and the foundation for proper treatment of victims. Individuals who have suffered from crime therefore expect to be recognised as victims, to have their suffering acknowledged and to be treated in a sensitive and professional manner.
• Protection: to avoid harm caused by inadequate procedures, such as repeated and insensitive interviewing, it is important to ensure protection of victims throughout criminal investigations and court proceedings. This protection is essential for particularly vulnerable victims, such as children. Even after a crime, victims are vulnerable to further harm, intimidation or reprisals from the offender. To protect people who exercise their right to free movement, the Commission is proposing for the first time the mutual recognition of protection measures.
• Support: appropriate and timely support is essential to help victims overcome emotional, practical, administrative and legal obstacles and to recover. Despite the work done by existing victim support services, such assistance is currently not always easily accessible.
• Access to justice: information for victims on their rights and on key dates and decisions is an essential aspect of participating in proceedings, and it should be given in a way that victims understand. Victims should also be able to attend the trial and follow their case through. Victims across the EU do not always get access to these basic elements of justice.  
• Compensation and restoration: persons who have suffered harm because of the acts of others often expect to get some form of financial compensation, whether from the State or the offender. Restorative justice, which is a relatively new concept in criminal proceedings, goes beyond purely financial compensation to focus on the recovery of the victim. As an alternative to, or in combination with formal justice, it aims to restore victims to the position they had before the crime by giving them, if they so wish, an opportunity to confront their offenders face to face and for the offenders to take responsibility for their acts. 

The Commission is proposing the following package of legislative instruments to respond to these needs and to ensure that victims in Europe receive a minimum level of rights, protection, support, access to justice and restoration. The Commission will propose:

• a Directive establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime, replacing the 2001 Framework Decision. The Directive will ensure that victims are treated with respect and that the special needs of vulnerable victims are properly addressed. It will also ensure that  victims receive the support they need, that they can participate in proceedings and receive and understand relevant information, and that they are protected throughout criminal investigations and court proceedings;
• a Regulation on mutual recognition of protection measures in civil matters, which will help preventing harm and violence and ensure that victims (of domestic violence, for example) who benefit from a protection measure taken in one Member State are provided with the same level of protection in other Member States  should they move or travel there. Such protection should be awarded without the victim having to go through additional procedures. This measure complements the proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the European Protection Order which is currently being discussed in the European Parliament and Council. 

Looking to the future, for the next phase of action on victims' rights the Commission will:

• review Directive 2004/80/EC on compensation of crime victims and Regulation "Rome II" (to address the question of the law applicable to limitation periods for cross-border traffic accidents) ;
• carry out further studies and action on victims, in particular in relation to specific categories of victims such as victims of terrorism, organised crime and gender-based violence, including female genital mutilation, with a view to improving the situation of such victims;
• implement a range of flanking measures that will be crucial to ensuring that victims obtain effective rights in practice, and not necessarily only when involved in criminal proceedings. This will include training and capacity building, exchange of good practices, prevention of crime and violence (such as raising awareness and providing information), data collection and research ;
• continue to give financial support under existing financing programmes to promote issues relevant to victims' rights and needs. 

These measures will allow the EU to make victims' rights and needs a central part of securing justice.

OBJECTIF : assurer la reconnaissance mutuelle des mesures de protection en matière civile de manière à renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne.

ACTE PROPOSÉ : Règlement du Parlement européen et du Conseil.

CONTEXTE : la Commission estime que dans un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, les victimes de violences (violence domestique par exemple) dont l'intégrité physique et/ou psychologique, ou bien la liberté, est menacée, et qui bénéficient d'une mesure de protection prise dans un État membre, devraient bénéficier du même niveau de protection dans les autres États membres s'il leur faut déménager ou voyager, sans passer par de longues et coûteuses procédures.

La proposition fait partie d'un train de mesures législatives qui vise à renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne et qui comprend également:

• une communication intitulée «Renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne» ;
• une directive établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité.

L'Union européenne a déjà agi concernant les droits des victimes dans les procédures pénales, au moyen de la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales. Malgré les progrès réalisés dans ce domaine, les objectifs de cette décision-cadre n'ont pas été pleinement atteints.

En septembre 2009, 12 États membres ont soumis une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la décision de protection européenne. Au cours des négociations, il est apparu que les mécanismes utilisés dans cet instrument (qui repose sur l'article 82 TFUE relatif à la reconnaissance mutuelle en matière pénale), ne sont pas compatibles avec le niveau ambitieux de reconnaissance mutuelle déjà atteint en matière civile et couvert par l'article 81 TFUE.

Dans sa résolution du 26 novembre 2009 sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes, le Parlement européen a appelé les États membres à renforcer leurs législations et leurs politiques nationales concernant la lutte contre toutes les formes de violence à l'égard des femmes, tout en demandant à l'Union de garantir le droit à l'aide, à la protection et au soutien pour toutes les victimes de violences.

La proposition vise par conséquent à compléter l'instrument juridique relatif à la reconnaissance mutuelle des mesures de protection prises en matière pénale, pour assurer, grâce à un mécanisme efficace, la libre circulation de toute mesure de protection prise dans un État membre à l'intérieur de l'Union.

L'action répond également à l'appel lancé par la Commission dans son rapport sur la citoyenneté du 27 octobre 2010 visant à lever les obstacles à l'exercice des droits des citoyens.

ANALYSE D'IMPACT : une réunion d'experts le 25 mai 2010 a confirmé que de nombreux États membres avaient adopté des mesures de protection de droit civil, et que la reconnaissance mutuelle de ces mesures devrait suivre les normes communes utilisées dans ce domaine au lieu des procédures plus lourdes qui servent fréquemment en matière pénale.

Pour faciliter l'analyse d'impact, la Commission a également commandé une étude extérieure chargée d'identifier les besoins des victimes de la criminalité et de passer en revue les incidences de toutes les options possibles. Elle a organisé une consultation publique du 15 juillet au 30 septembre 2010 afin de recueillir les points de vue sur les actions que l'UE devrait engager pour améliorer la situation des victimes de la criminalité, y compris en ce qui concerne les décisions de protection.

Une autre étude a également été commandée, qui devait passer en revue les options disponibles pour atteindre l'objectif spécifique consistant à empêcher que la protection conférée par une décision de protection ne soit perdue lorsque la personne protégée voyage ou s'établit dans un autre État membre.

BASE JURIDIQUE : article 81, paragraphe 2, points a), e) et f), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

CONTENU : afin de protéger les victimes de la violence, en particulier de la violence domestique, du harcèlement ou de la violence envers les enfants, les législations nationales des États membres prévoient la possibilité d'adopter des mesures temporaires et préventives destinées à protéger une personne lorsque son intégrité physique et/ou psychologique ou bien sa liberté peuvent être sérieusement considérées comme menacées. Les mesures de protection sont prises par une autorité judiciaire ou autre sur demande de la personne menacée.

Avec l'accroissement de la libre circulation, il importe de veiller au maintien de cette protection temporaire fournie dans un État membre lorsque l'intéressé voyage ou s'établit dans un autre État membre, sans devoir recourir à de longues procédures.

La présente proposition est un instrument de reconnaissance mutuelle en matière civile et, à ce titre, suit l'approche des instruments existants de l'UE dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile et commerciale, dont elle s'inspire largement. Concrètement prévoit un mécanisme rapide et efficace permettant de s'assurer que l'État membre dans lequel la personne menacée s'établit reconnaîtra la mesure de protection décrétée par le premier État membre, sans formalités intermédiaires.

Comme pour d'autres instruments de reconnaissance mutuelle en matière civile, la proposition instaure un certificat standardisé et multilingue contenant toutes les informations pertinentes pour la reconnaissance et, le cas échéant, l'exécution de la mesure de protection. Un certificat sera donc délivré par l'autorité compétente du premier État membre, soit d'office, soit sur demande de la personne protégée, laquelle prendra ensuite contact avec les autorités compétentes du second État membre pour leur remettre le certificat. Ces autorités notifieront à la personne représentant la menace l'extension géographique de la mesure de protection étrangère et les sanctions applicables si elle l'enfreint, et veilleront le cas échéant à l'exécution de la mesure.

La proposition prévoit la suppression des procédures intermédiaires et aucun motif de refus n'a été envisagé hormis l'existence d'une décision incompatible dans l'État membre de reconnaissance.

La reconnaissance automatique s'applique aussi lorsque l'État membre dans lequel la reconnaissance et/ou l'exécution sont requises ne dispose pas de mesures de protection en matière civile.

La suppression des procédures intermédiaires s'accompagnera de dispositions visant à sauvegarder les droits fondamentaux consacrés en particulier la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne :

• l'autorité du premier État membre à laquelle aura été demandé l'octroi du certificat devra s'assurer que le droit à un procès équitable, et notamment le droit de défense, de la personne représentant la menace a été respecté. Dans le cas où ces droits n'ont pas été garantis, le certificat ne peut être délivré;
• en cas de suspension ou d'annulation de la mesure de protection par le premier État membre, l'autorité compétente du second État membre doit, à la demande de la personne représentant la menace, suspendre ou annuler sa reconnaissance de la mesure et - quand elle l'a appliquée - son exécution;
• les autorités compétentes des deux États membres doivent communiquer tant à la personne représentant la menace qu'à la personne protégée toute information relative à l'octroi, à la reconnaissance, à l'exécution et aux sanctions possibles, à la suspension ou à l'annulation de la mesure de protection.

La proposition ne traite pas des sanctions pénales prévues par les États membres en cas de violation d'une mesure de protection. Cette question restera du ressort du droit national de chaque État membre.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE : la proposition n'a aucune incidence sur le budget de l'Union européenne. 

OBJECTIF : assurer la reconnaissance mutuelle des mesures de protection en matière civile de manière à renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne.

ACTE PROPOSÉ : Règlement du Parlement européen et du Conseil.

CONTEXTE : la Commission estime que dans un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, les victimes de violences (violence domestique par exemple) dont l'intégrité physique et/ou psychologique, ou bien la liberté, est menacée, et qui bénéficient d'une mesure de protection prise dans un État membre, devraient bénéficier du même niveau de protection dans les autres États membres s'il leur faut déménager ou voyager, sans passer par de longues et coûteuses procédures.

La proposition fait partie d'un train de mesures législatives qui vise à renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne et qui comprend également:

• une communication intitulée «Renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne» ;
• une directive établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité.

L'Union européenne a déjà agi concernant les droits des victimes dans les procédures pénales, au moyen de la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales. Malgré les progrès réalisés dans ce domaine, les objectifs de cette décision-cadre n'ont pas été pleinement atteints.

En septembre 2009, 12 États membres ont soumis une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la décision de protection européenne. Au cours des négociations, il est apparu que les mécanismes utilisés dans cet instrument (qui repose sur l'article 82 TFUE relatif à la reconnaissance mutuelle en matière pénale), ne sont pas compatibles avec le niveau ambitieux de reconnaissance mutuelle déjà atteint en matière civile et couvert par l'article 81 TFUE.

Dans sa résolution du 26 novembre 2009 sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes, le Parlement européen a appelé les États membres à renforcer leurs législations et leurs politiques nationales concernant la lutte contre toutes les formes de violence à l'égard des femmes, tout en demandant à l'Union de garantir le droit à l'aide, à la protection et au soutien pour toutes les victimes de violences.

La proposition vise par conséquent à compléter l'instrument juridique relatif à la reconnaissance mutuelle des mesures de protection prises en matière pénale, pour assurer, grâce à un mécanisme efficace, la libre circulation de toute mesure de protection prise dans un État membre à l'intérieur de l'Union.

L'action répond également à l'appel lancé par la Commission dans son rapport sur la citoyenneté du 27 octobre 2010 visant à lever les obstacles à l'exercice des droits des citoyens.

ANALYSE D'IMPACT : une réunion d'experts le 25 mai 2010 a confirmé que de nombreux États membres avaient adopté des mesures de protection de droit civil, et que la reconnaissance mutuelle de ces mesures devrait suivre les normes communes utilisées dans ce domaine au lieu des procédures plus lourdes qui servent fréquemment en matière pénale.

Pour faciliter l'analyse d'impact, la Commission a également commandé une étude extérieure chargée d'identifier les besoins des victimes de la criminalité et de passer en revue les incidences de toutes les options possibles. Elle a organisé une consultation publique du 15 juillet au 30 septembre 2010 afin de recueillir les points de vue sur les actions que l'UE devrait engager pour améliorer la situation des victimes de la criminalité, y compris en ce qui concerne les décisions de protection.

Une autre étude a également été commandée, qui devait passer en revue les options disponibles pour atteindre l'objectif spécifique consistant à empêcher que la protection conférée par une décision de protection ne soit perdue lorsque la personne protégée voyage ou s'établit dans un autre État membre.

BASE JURIDIQUE : article 81, paragraphe 2, points a), e) et f), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

CONTENU : afin de protéger les victimes de la violence, en particulier de la violence domestique, du harcèlement ou de la violence envers les enfants, les législations nationales des États membres prévoient la possibilité d'adopter des mesures temporaires et préventives destinées à protéger une personne lorsque son intégrité physique et/ou psychologique ou bien sa liberté peuvent être sérieusement considérées comme menacées. Les mesures de protection sont prises par une autorité judiciaire ou autre sur demande de la personne menacée.

Avec l'accroissement de la libre circulation, il importe de veiller au maintien de cette protection temporaire fournie dans un État membre lorsque l'intéressé voyage ou s'établit dans un autre État membre, sans devoir recourir à de longues procédures.

La présente proposition est un instrument de reconnaissance mutuelle en matière civile et, à ce titre, suit l'approche des instruments existants de l'UE dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile et commerciale, dont elle s'inspire largement. Concrètement prévoit un mécanisme rapide et efficace permettant de s'assurer que l'État membre dans lequel la personne menacée s'établit reconnaîtra la mesure de protection décrétée par le premier État membre, sans formalités intermédiaires.

Comme pour d'autres instruments de reconnaissance mutuelle en matière civile, la proposition instaure un certificat standardisé et multilingue contenant toutes les informations pertinentes pour la reconnaissance et, le cas échéant, l'exécution de la mesure de protection. Un certificat sera donc délivré par l'autorité compétente du premier État membre, soit d'office, soit sur demande de la personne protégée, laquelle prendra ensuite contact avec les autorités compétentes du second État membre pour leur remettre le certificat. Ces autorités notifieront à la personne représentant la menace l'extension géographique de la mesure de protection étrangère et les sanctions applicables si elle l'enfreint, et veilleront le cas échéant à l'exécution de la mesure.

La proposition prévoit la suppression des procédures intermédiaires et aucun motif de refus n'a été envisagé hormis l'existence d'une décision incompatible dans l'État membre de reconnaissance.

La reconnaissance automatique s'applique aussi lorsque l'État membre dans lequel la reconnaissance et/ou l'exécution sont requises ne dispose pas de mesures de protection en matière civile.

La suppression des procédures intermédiaires s'accompagnera de dispositions visant à sauvegarder les droits fondamentaux consacrés en particulier la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne :

• l'autorité du premier État membre à laquelle aura été demandé l'octroi du certificat devra s'assurer que le droit à un procès équitable, et notamment le droit de défense, de la personne représentant la menace a été respecté. Dans le cas où ces droits n'ont pas été garantis, le certificat ne peut être délivré;
• en cas de suspension ou d'annulation de la mesure de protection par le premier État membre, l'autorité compétente du second État membre doit, à la demande de la personne représentant la menace, suspendre ou annuler sa reconnaissance de la mesure et - quand elle l'a appliquée - son exécution;
• les autorités compétentes des deux États membres doivent communiquer tant à la personne représentant la menace qu'à la personne protégée toute information relative à l'octroi, à la reconnaissance, à l'exécution et aux sanctions possibles, à la suspension ou à l'annulation de la mesure de protection.

La proposition ne traite pas des sanctions pénales prévues par les États membres en cas de violation d'une mesure de protection. Cette question restera du ressort du droit national de chaque État membre.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE : la proposition n'a aucune incidence sur le budget de l'Union européenne. 

Opinion of the European Data Protection Supervisor on the legislative package on the victims of crime, including a proposal for a Directive establishing minimum standards on the rights, support and protection of the victims of crime and a proposal for a Regulation on mutual recognition of protection measures in civil matters

It is recalled that on 18 May 2011, the Commission adopted a package of legislative instruments on the protection of the victims of crime consisting of: (i) a proposal for a Directive establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime and a (ii) a proposal for a Regulation on mutual recognition of protection measures in civil matters. Both proposals are accompanied by a Commission communication on strengthening victims' rights in the EU.

However, the EDPS notes that he was not consulted under Article 28(2) of Regulation (EC) No 45/2001, and this Opinion is therefore based on Article 41(2) of the same Regulation.

Whilst the EDPS welcomes the policy objectives of the two proposals under consideration and generally shares the approach of the Commission, he finds that the protection of privacy and personal data of the victims in the proposed Directive could be in some instances strengthened and clarified.

The EDPS' comments focus mainly on the following aspects:

·        Article 23 of the proposed Directive dealing with the right to protection of privacy and relations with media;

·        victims' rights of information and access to their own personal data; and

·        the protection of the confidentiality of communications between the victim and victim support services.

1) Protection of the victim’s  privacy (Article 23 of the proposed Directive): the EDPS notes, inter alia, that the Article does not cover the full right to protection of privacy of the victims of crime. The provision is much more limited in scope as it simply provides for the power of ‘judicial authorities’ to issue protective measures ‘during the court proceedings’. However, the protection of privacy should not only be guaranteed during the court proceedings, but also during the investigation and pre-trial phase. More generally, privacy should be ensured where necessary from the first contact with the competent authorities and also after the termination of court proceedings. Furthermore, the Article does not contain any indication about the content of the specific measures that may be adopted by judicial authorities to preserve the victim's right to privacy, nor does it contain any provision guaranteeing the confidentiality of the information held by public authorities.

EDPS advises the legislator to:

·        include in Article 23 a general provision on the protection of privacy and personal data stating that Member States shall guarantee as far as possible the protection of the private and family life of victims and protect personal data of the victims from the first contact with the official authorities, throughout any court proceedings and after such proceedings;

·        the current Article 23(1) should be modified so as to enable judicial authorities to issue protective measures ‘during criminal investigation’;

·        specify under Article 23(1) a list of minimum measures (such as non-disclosure or limitation of the disclosure of information concerning the identity and whereabouts of the victims or family members)  which judicial authorities may adopt in order to protect the privacy and photographic images of the victims and their family members ;

·        provide that Member States shall require all authorities in contact with victims to adopt clear standards by which they may only disclose to a third party information received from or relating to a victim under the condition that the victim has explicitly consented to such disclosure or that there is a legal requirement or authorisation to do so.

As it deals with the relationship between privacy and the media, the EDPS notes that the proposal has adopted a minimalistic approach, by simply referring to the instrument of self- regulation. The EDPS understands the reasons for adopting a cautious attitude with regard to this subject and generally agrees with the Commission's approach.

2) Specific rights to information and access: the EDPS notes that Article 3 of the proposed Directive, dealing with the right to receive information from the first contact with a competent authority, does not mention information relating to data protection. In order to ensure adequate protection of their personal data, victims should receive at appropriate times all the information necessary to enable them to fully understand how their personal data will be processed. The EDPS asks the legislator to:

·        include in Article 3 a requirement to provide victims with information concerning further processing of his/her personal data in conformity with Article 10 of Directive 95/46/EC and consider whether to include specific provisions on the right to access his/her personal data;

3) Confidentiality of communications between victims and support services: certain categories of victims, such as victims of sexual violence, gender, racial hatred or other bias crimes, or victims of terrorism, may require specialist support services, including psychological support. In these cases, the communications between the victim and the professionals providing support services should be adequately protected from disclosure. The EDPS suggests that the legislator:

·        clarify the scope of the confidentiality requirement of victim support services under Article 7, by specifying that the victim shall have the right to refuse disclosure in any judicial or administrative proceedings of confidential communications with a support service provider and that in principle such communications may be disclosed by a third party only with his/her consent.

Regulation on mutual recognition of protection measures in civil matters: the proposed Regulation complements the EPO initiative concerning mutual recognition of protection measures in criminal matters. Since the proposed Regulation concerns judicial cooperation in civil matters having cross-border implications, its application falls within the scope of Directive 95/46/EC. This was not the case for the EPO initiative.

Furthermore, it is not sufficiently clear from the proposal which personal data of the protected person will be communicated to the person causing the risk, in particular pursuant to Article 13.

The EDPS advises the legislator to:

·        insert, at least in the recitals of the proposal, a reference to Directive 95/46/EC stating that personal data processed under the regulation should be protected in accordance with the national laws implementing Directive 95/46/EC;

·        state clearly in Article 13 that the person causing the risk should be provided only with those personal data of the protected person that are strictly necessary for the execution of the measure. The communication in question should, as far as possible, avoid disclosing the address or other contact details concerning the protected person.

OBJECTIF : assurer la reconnaissance mutuelle des mesures de protection en matière civile de manière à renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne.

ACTE PROPOSÉ : Règlement du Parlement européen et du Conseil.

CONTEXTE : la Commission estime que dans un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, les victimes de violences (violence domestique par exemple) dont l'intégrité physique et/ou psychologique, ou bien la liberté, est menacée, et qui bénéficient d'une mesure de protection prise dans un État membre, devraient bénéficier du même niveau de protection dans les autres États membres s'il leur faut déménager ou voyager, sans passer par de longues et coûteuses procédures.

La proposition fait partie d'un train de mesures législatives qui vise à renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne et qui comprend également:

• une communication intitulée «Renforcer les droits des victimes dans l'Union européenne» ;
• une directive établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité.

L'Union européenne a déjà agi concernant les droits des victimes dans les procédures pénales, au moyen de la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales. Malgré les progrès réalisés dans ce domaine, les objectifs de cette décision-cadre n'ont pas été pleinement atteints.

En septembre 2009, 12 États membres ont soumis une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la décision de protection européenne. Au cours des négociations, il est apparu que les mécanismes utilisés dans cet instrument (qui repose sur l'article 82 TFUE relatif à la reconnaissance mutuelle en matière pénale), ne sont pas compatibles avec le niveau ambitieux de reconnaissance mutuelle déjà atteint en matière civile et couvert par l'article 81 TFUE.

Dans sa résolution du 26 novembre 2009 sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes, le Parlement européen a appelé les États membres à renforcer leurs législations et leurs politiques nationales concernant la lutte contre toutes les formes de violence à l'égard des femmes, tout en demandant à l'Union de garantir le droit à l'aide, à la protection et au soutien pour toutes les victimes de violences.

La proposition vise par conséquent à compléter l'instrument juridique relatif à la reconnaissance mutuelle des mesures de protection prises en matière pénale, pour assurer, grâce à un mécanisme efficace, la libre circulation de toute mesure de protection prise dans un État membre à l'intérieur de l'Union.

L'action répond également à l'appel lancé par la Commission dans son rapport sur la citoyenneté du 27 octobre 2010 visant à lever les obstacles à l'exercice des droits des citoyens.

ANALYSE D'IMPACT : une réunion d'experts le 25 mai 2010 a confirmé que de nombreux États membres avaient adopté des mesures de protection de droit civil, et que la reconnaissance mutuelle de ces mesures devrait suivre les normes communes utilisées dans ce domaine au lieu des procédures plus lourdes qui servent fréquemment en matière pénale.

Pour faciliter l'analyse d'impact, la Commission a également commandé une étude extérieure chargée d'identifier les besoins des victimes de la criminalité et de passer en revue les incidences de toutes les options possibles. Elle a organisé une consultation publique du 15 juillet au 30 septembre 2010 afin de recueillir les points de vue sur les actions que l'UE devrait engager pour améliorer la situation des victimes de la criminalité, y compris en ce qui concerne les décisions de protection.

Une autre étude a également été commandée, qui devait passer en revue les options disponibles pour atteindre l'objectif spécifique consistant à empêcher que la protection conférée par une décision de protection ne soit perdue lorsque la personne protégée voyage ou s'établit dans un autre État membre.

BASE JURIDIQUE : article 81, paragraphe 2, points a), e) et f), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

CONTENU : afin de protéger les victimes de la violence, en particulier de la violence domestique, du harcèlement ou de la violence envers les enfants, les législations nationales des États membres prévoient la possibilité d'adopter des mesures temporaires et préventives destinées à protéger une personne lorsque son intégrité physique et/ou psychologique ou bien sa liberté peuvent être sérieusement considérées comme menacées. Les mesures de protection sont prises par une autorité judiciaire ou autre sur demande de la personne menacée.

Avec l'accroissement de la libre circulation, il importe de veiller au maintien de cette protection temporaire fournie dans un État membre lorsque l'intéressé voyage ou s'établit dans un autre État membre, sans devoir recourir à de longues procédures.

La présente proposition est un instrument de reconnaissance mutuelle en matière civile et, à ce titre, suit l'approche des instruments existants de l'UE dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile et commerciale, dont elle s'inspire largement. Concrètement prévoit un mécanisme rapide et efficace permettant de s'assurer que l'État membre dans lequel la personne menacée s'établit reconnaîtra la mesure de protection décrétée par le premier État membre, sans formalités intermédiaires.

Comme pour d'autres instruments de reconnaissance mutuelle en matière civile, la proposition instaure un certificat standardisé et multilingue contenant toutes les informations pertinentes pour la reconnaissance et, le cas échéant, l'exécution de la mesure de protection. Un certificat sera donc délivré par l'autorité compétente du premier État membre, soit d'office, soit sur demande de la personne protégée, laquelle prendra ensuite contact avec les autorités compétentes du second État membre pour leur remettre le certificat. Ces autorités notifieront à la personne représentant la menace l'extension géographique de la mesure de protection étrangère et les sanctions applicables si elle l'enfreint, et veilleront le cas échéant à l'exécution de la mesure.

La proposition prévoit la suppression des procédures intermédiaires et aucun motif de refus n'a été envisagé hormis l'existence d'une décision incompatible dans l'État membre de reconnaissance.

La reconnaissance automatique s'applique aussi lorsque l'État membre dans lequel la reconnaissance et/ou l'exécution sont requises ne dispose pas de mesures de protection en matière civile.

La suppression des procédures intermédiaires s'accompagnera de dispositions visant à sauvegarder les droits fondamentaux consacrés en particulier la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne :

• l'autorité du premier État membre à laquelle aura été demandé l'octroi du certificat devra s'assurer que le droit à un procès équitable, et notamment le droit de défense, de la personne représentant la menace a été respecté. Dans le cas où ces droits n'ont pas été garantis, le certificat ne peut être délivré;
• en cas de suspension ou d'annulation de la mesure de protection par le premier État membre, l'autorité compétente du second État membre doit, à la demande de la personne représentant la menace, suspendre ou annuler sa reconnaissance de la mesure et - quand elle l'a appliquée - son exécution;
• les autorités compétentes des deux États membres doivent communiquer tant à la personne représentant la menace qu'à la personne protégée toute information relative à l'octroi, à la reconnaissance, à l'exécution et aux sanctions possibles, à la suspension ou à l'annulation de la mesure de protection.

La proposition ne traite pas des sanctions pénales prévues par les États membres en cas de violation d'une mesure de protection. Cette question restera du ressort du droit national de chaque État membre.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE : la proposition n'a aucune incidence sur le budget de l'Union européenne.